El capítulo que se reproduce a continuación forma parte del número 8 de la «Revista Transfretana titulada Estrategias para el futuro de Ceuta», editada por el Instituto de Estudios Ceutíes y cuyos ejemplares están a disposición del público. Los artículos han sido escritos por especialistas en cada tema y en este caso se presenta el primero de los trabajos mencionados.
Introducción
La supervivencia de las democracias requiere ciudadanos comprometidos con los asuntos de su ciudad, o territorio, que se presten a participar en las decisiones de los asuntos públicos, al menos en al- gunas ocasiones, bien sea directamente o por medio de representantes. Igualmente, se requieren gobernantes demócratas, comprometidos con el bien común y las demandas ciudadanas. Y además, en este siglo XXI, dispuestos a gobernar mediante una política abierta a la transparencia, a la rendición de cuentas y a la participación.
La democracia representativa es un fenómeno de siglo XX que se fue construyendo a partir del sufragio universal masculino y femenino y los partidos de masas, además de los principios del Estado de derecho o estado liberal. Desde entonces, ha transcurrido casi un siglo y las democracias actuales han evolucionado en varios aspectos y uno de ellos se refiere al comportamiento ciudadano. A la vez que los ciudadanos demandan de la política la resolución de un mayor número de conflictos sociales, nuevos actores, públicos y privados, se incorporan a los procesos de deliberación y toma de decisiones a través de las distintas organizaciones de la sociedad civil y en todos los niveles del poder (municipal, regional, nacional o supranacional).
El fundamento del sistema democrático sigue siendo el mismo: la regla de la mayoría con el debido respeto a la minoría (la oposición) y la representación política como materialización de la soberanía popular, mediante el voto. Pero los partidos políticos, principales actores de agregación de intereses y canalización de demandas, ahora comparten su actividad con otros actores que conforman lo que se ha venido en llamar la “sociedad civil organizada”. Ésta protagoniza diferentes experiencias de democracia participativa y deliberativa, sin que ello suponga cuestionar la democracia representativa, aunque sí suelen cuestionarse los métodos de selección de los representantes por sus respectivos partidos.
La participación ciudadana a través de esas organizaciones de la sociedad civil ha sido el resultado de varios procesos, entre los que se encuentra, de una parte las luchas sociales contra la opacidad de los gobiernos y de la otra, la firme decisión de los sistemas democráticos de recuperar la legitimidad perdida. Legitimidad, basada en la confianza de los ciudadanos en los gobernantes y eficacia percibida, basada en los objetivos prometidos y en el grado de su cumplimiento. Pero el resultado generalizado de esa combinación en el ámbito europeo en los últimos treinta años, ha sido la “incapacidad” de los gobiernos para responder a las demandas de los ciudadanos. Entonces surge la idea de la gobernanza como una nueva fórmula de gobierno, compleja y controvertida que pretende responder a los problemas sociales nuevos y a las nuevas formas de la organización social, económica y política.
Desde 2001, con la publicación por la Comisión Europea de La Gobernanza europea – Un libro Blanco, el concepto de gobernanza se ha convertido en un talismán para múltiples objetivos y proyectos y está en el centro del debate político cuando se trata de la calidad de la democracia y su permanencia. Ya no hay duda sobre la importancia de la “buena gobernanza” o, buen gobierno, para fortalecer la democracia, pues se trata de acercar las instituciones políticas a los ciudadanos y así recuperar la confianza en la política y los políticos. Gobernar en gobernanza es abrir el proceso de la decisión política para dotarlo de unos mayores niveles de integración y responsabilidad.
Precisamente, las pautas principales de esta forma de gobierno se expresan en los cinco principios contenidos en su definición: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia; principios que han de aplicarse tanto a las normas, como a los procesos y también a los comportamientos de los actores gubernamentales y de los demás actores intervinientes en el proceso, sean éstos públicos o privados. Se configura así, un nuevo rol del gobierno basado en la coordinación de actores y en la colaboración público-privada.
Es manifiesta la complejidad de estos procesos con redes de actores intervinientes de muy diverso tipo, incluidos actores económicos, y otros posibles actores afectados por la toma de decisiones; todo ello mediante procedimientos transparentes que permitan la “vigilancia” de los ciudadanos. Sin embargo, no conviene olvidar que por muy complejos que sean los canales de interacción y amplias las redes de actores, la democracia continúa exigiendo la rendición de cuentas (accountability) de la acción de los gobernantes, tanto la rendición de cuentas vertical, mediante las elecciones y la consiguiente selección de los representantes, como la rendición de cuentas horizontal, mediante el control entre instituciones y por las agencias estatales con autoridad legal para controlar a las demás.
La gobernanza, entendida como una forma más flexible del ejercicio del poder, es una técnica de gestión social, cuyo funcionamiento persigue la transparencia y la fluidez de las relaciones implicadas (Pitseys: 2010, 217). Esta nueva forma de ejercicio del poder es más horizontal, por su proximidad con los ciudadanos en el proceso decisional, es más cooperativa con los actores públicos y privados, y más comunicativa acerca de sus actuaciones. De modo que en el centro de la gobernanza está la proximidad, la comunicación entre actores y la publicidad.
Pero esta publicidad no se ocupa de difundir debates, acuerdos o discrepan- cias ideológicas entre partidos, actividad necesaria en los procesos electorales y ya existente gracias a los medios de comunicación; la publicidad que se requiere en la gobernanza es la difusión de la efectiva acción de gobernar. Se trata de informar de los debates y de los actores que participan en la toma de decisiones, en la gestión o en las políticas públicas implementadas y también informar sobre los contenidos de las asambleas ciudadanas o de los actores que intervienen en la elaboración de una ley, mediante instrumentos como el llamado “parlamento abierto”.
Así, dos enunciados adquirieron centralidad en Europa entre los años noventa y dos mil: sociedad civil, ciudadanía, participación de una parte y de la otra, publicidad de lo público. Ambos están contribuyendo a la gobernanza europea; pero también conviene recodar, como advierte Michel (2018: 118) que la elección de los gobernantes por los ciudadanos, fundamento de la democracia y de la legitimidad política, está siendo relegada a un segundo plano en favor de la vigilancia a los gobernantes, sean elegidos o no.
No obstante, más allá de las distintas interpretaciones o preferencias teóricas sobre los sistemas políticos democráticos realmente existentes, la gobernanza comprende un conjunto de factores que pueden mejorar la democracia representativa y favorecer la cohesión social. En este artículo me ocuparé de tres de esos factores que considero especialmente re- levantes: la necesidad de transparencia de las actuaciones públicas, la rendición de cuentas de la acción de los gobernantes y la participación ciudadana. Entendiendo que la transparencia, más la rendición de cuentas, más la participación ciudadana pueden, efectivamente, mejorar la confianza en las instituciones políticas y la calidad de la democracia. Lo que no implica, olvidar la necesidad de aumentar todo lo posible los niveles de eficacia, ni tampoco olvidar el principio de la coherencia que obliga a gobernantes y servidores públicos a ajustar los fines a los medios disponibles y no prometer lo que no sea posible.
Factores de la buena gorbernanza
La transparencia y el derecho de acceso a la información pública son principios reconocidos en el derecho administrativo y para una parte de los países democráticos también en el derecho constitucional. Durante la segunda mitad del siglo XX (excepto en Suecia en 1766 y en Austria en 1929) este derecho se ha ido incorporado a los derechos políticos y de participación de los sistemas democráticos. En España, la Ley 19/2013 de 9 de diciembre, “de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”, reconoce este derecho en el marco del derecho administrativo, crea un órgano garante de la transparencia de la actividad pública y tiene la peculiaridad, muy excepcional, de incorporar un Título dedicado al “buen Gobierno”.
De este modo se abre paso una nueva concepción de los poderes públicos que rompe con la tradicional opacidad del poder y permite la participación en las decisiones de todo los actores afectados. Para Bellver y Kauffman (2005), la transparencia se refiere a un flujo incremental de información oportuna y confiable de carácter económico, social y político, ac- cesible a todos los actores afectados. Pero ¿qué novedad incorpora la transparencia en el gobierno de las sociedades? Y ¿qué cambia en la actitud de los ciudadanos? Incorpora el deber de los gobernantes de abrir las instituciones y hacerlas accesibles a los ciudadanos (incluido el poder ejecutivo y las administraciones públicas) y además, mejora la rendición de cuentas de las autoridades gracias a la publicidad de sus actos. En cuanto a los ciudadanos, éstos “vigilan” a los gobernantes en su actividad diaria gracias a las TIC y a los portales de transparencia y además, colaboran y participan en aquellos temas que son de su interés, creándose paneles de ciudadanos o los llamados “públicos temáticos” que no siempre son activos, pero participan en los asuntos que conocen o les afectan directamente.
En el concepto de transparencia y acceso a la información hay que diferenciar entre transparencia proactiva o publicidad activa y transparencia reactiva o publicidad pasiva. La transparencia proactiva es el derecho de acceso a la información pública de la ciudadanía, gestionada por las entidades públicas y administraciones en sus páginas web o sedes electrónicas, sin necesidad de solicitud individual de los documentos públicos. Por lo tanto, como la iniciativa parte de las instituciones y de las administraciones públicas, la voluntad política es la clave de su funcionamiento. La transparencia reactiva es el derecho de acceso a la información previa solicitud, es decir, es la información y documentos facilitados a partir de una solicitud previa de la parte interesada. Ambos tipos de transparencia están interrelacionados y como puede observarse, cuanto mayor sea la publicidad activa menor será la publicidad pasiva y menor también el número de solicitudes de documentos y de litigios. En realidad, aunque la transparencia y el acceso a la información pública se han convertido en un derecho que ya no se cuestiona, su aplicación es limitada y en ocasiones, la publicidad activa no cumple con los criterios de información oportuna y confiable.
También la publicidad pasiva encuentra muchas limitaciones, tanto por el número de documentos no consultables (por distintas razones, entre otras la protección de datos) como, sobre todo, por los retrasos de los organismos correspondientes en facilitar el acceso a la información solicitada.
La transparencia proactiva se desarrolla principalmente en las páginas web y sedes electrónicas de las administraciones públicas. No se trata de llenar los portales de transparencia de muchas informaciones, a veces poco útiles para el ciudadano, si no de aquellas informaciones oportunas en cada momento que están en el centro del debate y sobre las que aún se puede emitir opinión, por ejemplo, en la participación en los procesos de elaboración de una ley o en las posibles formas de ejecución de una política pública. El carácter de confiable de la información también es fundamental e implica que se facilite una información completa del asunto en cuestión, pues de lo contrario se induciría al error.
Estas nuevas formas de comunicación pública “en línea” favorecen el poder mostrar una imagen institucional de conjunto, por encima de la promoción de cada órgano y su responsable político correspondiente. Una página de vida política o, vida pública, de un territorio que informe del conjunto de sus órganos de gobierno, administración y gestión, como expresión institucional de la acción de gobernar, hace más por la proximidad con los ciudadanos que varias páginas con informaciones parciales o incompletas, que hacen pensar en pequeños reinos de taifas desconectados. Y todo ello además de los portales de transparencia de cada administración pública que son de obligado cumplimiento. Porque es conveniente diferenciar entre ambos tipos de web: los portales de transparencia atienden asuntos, principalmente, de gestión y administración pública, y generan eficacia; los portales de vida pública/política, orientados a las instituciones y al conjunto del sistema político, pueden generar con- fianza y cohesión social por medio de la información.
Otro instrumento eficaz de la transparencia proactiva es el llamado “parlamento abierto”. Cada vez están más extendidos los procesos de apertura parlamentaria y elaboración normativa con la colaboración ciudadana. Parlamentos o asambleas emplean algunas aplicaciones tecnológicas que ya están muy difundidas, como los foros en línea y los medios sociales de comunicación a través de distintas herramientas como los sitios de redes sociales (Facebook, Linkedin, Twitter) o las Wikis como espacios de coparticipación en línea, entre otros.
El Informe mundial de 2016 sobre el Parlamento electrónico (Rapport mundial 2016 sur l’e-Parlement) de la Unión Interparlamentaria (UIP), señala que la apertura de las instituciones parlamentarias y sus instrumentos digitales sirven para que los ciudadanos comprendan mejor su funcionamiento, estén más informados sobre las políticas y la legislación, y aumente la participación de los ciudadanos en la vida política. Igualmente, el ámbito relativo al “Gobierno Abierto” está muy vinculado con la transparencia. Como el propio “portal de la transparencia” del Gobierno de España señala: el Gobierno Abierto es una forma de gobernanza de las Administraciones más transparente, colaborativa, ética y con una rendición de cuentas más clara.
El segundo factor, la responsabilidad de los gobernantes o, rendición de cuentas (accountability) vertical y horizontal, es una de las dos cualidades esenciales de los gobiernos democráticos. Éstos poseen dos características esenciales, la cualidad representativa y la conducta responsable. Por la primera característica se eligen representantes que ocupan cargos y gobiernan en nombre de los ciudadanos y por la segunda, los gobernantes rinden cuentas ante los ciudadanos mediante elecciones. En ambos casos, las elecciones son el instrumento de representación y de control.
Pero los sistemas democráticos también cuentan con una rendición de cuentas horizontal entre instituciones que implica “la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos” (O’Donnell, 1996: 173-174).
La idea básica de la accountability horizontal es la prevención y en su caso, la sanción, de las extralimitaciones de funcionarios y gestores públicos con el fin de reducir la corrupción, la falta de ética o la falta de imparcialidad de las instituciones públicas. Se trata de una estrategia que, junto con la transparencia, abre nuevas oportunidades para generar normas e instrumentos que aumenten los límites y el control a los gobernantes, no sólo al final de su mandato, mediante elecciones, sino durante todo el ejercicio del mismo. ¿Ello qué implica? La creación o potenciación de una red de agencias del Estado, u órganos de rendición de cuentas horizontal, como los consejos de transparencia, los tribunales de cuentas, las oficinas de intervención de las administraciones, las defensorías del pueblo, las fiscalías o las oficinas de auditorías. La condición necesaria es que posean autonomía, recursos y capacidad decisoria. Un país con estas instituciones de seguimiento y control reducirá la corrupción, responderá mejor a las demandas y será más eficaz.
Según lo tratado, gobernar en gobernanza con transparencia y rendición de cuentas requiere algunas condiciones: gobierno abierto; imparcialidad en la actuación de las administraciones públicas; mejora de los mecanismos de rendición de cuentas vertical y horizontal; fortalecimiento de la división de poderes; y una ética e integridad en el comportamiento de los responsables públicos que impida el fraude, la corrupción o los conflictos de intereses. Es- tos rasgos son importantes porque fortalecen a los gobiernos. De acuerdo con Villoria (2016: 281), “reformas pro-transparencia y accountability constituirían una forma de mostrar la voluntad de desarrollar una buena gobernanza, aprovechando, además, las posibilidades que ofrece internet”. Pero además, no podemos olvidar que todo buen gobierno requiere integridad institucional y una “cultura de integridad” que no sólo sea aplicable a los responsables públicos sino que permeabilice a toda sociedad. La siguiente tabla presenta los elementos tratados que componen el gobierno en gobernanza y algunos de sus indicadores.
En tercer lugar, el gobierno en gobernanza necesita la participación de los ciudadanos, no sólo a través de la participación electoral.
Una participación cotidiana en los asuntos públicos de la ciudad puede aumentar la cohesión social. No hay garantía de ello, pues además, se necesitan otros factores intervinientes para mejorar dicha cohesión, como son la educación o la reducción de las desigualdades sociales, pero en todo caso, la participación contri- buye a la integración.
La “participación ciudadana” es una expresión nueva para referirnos a la participación política en un entorno de preeminencia de la “sociedad civil organizada”. No todo es diferente en este entorno, pero los actores políticamente relevantes ya no siempre son los partidos políticos y los grupos de presión organizados. En muchas ocasiones, las demandas a los poderes públicos llegan de la mano de grupos específicos de ciudadanos organizados en torno a un objetivo, de grupos de interés, de ONG o de asambleas de ciudadanos (minipublics en Bégica), y sólo al final del proceso se suman a la demanda unos u otros partidos políticos según sus afinidades.
Como vimos, los ciudadanos eligen mediante el voto a los representantes que decidirán sobre los asuntos públicos de acuerdo con las preferencias ganadoras.
Pero en la actualidad, los mecanismos deliberativos y los instrumentos de democracia directa están cada vez más demandados por la población, porque la sociedad y la política han cambiado. Sin duda los ciudadanos están cada vez más preparados y más informados, además, el ámbito de la política se ha ampliado, teniendo que dar respuesta a numerosas materias; por otra parte, la información fluye gracias a los medios de comunicación; y las TIC son cada vez más accesibles, favoreciendo esa información. Todos estos factores invitan y facilitan la participación política. El resultado es un aumento de la participación, correlativa al aumento de los derechos y a la extensión de la política. Es una certeza verificada, aunque cueste aceptarla, que la participación nunca fue tan extensa como en la actualidad, tampoco en las “viejas democracias” con la participación de los sectores progresistas de la burguesía. Sin embargo, este aumento de la participación ciudadana es desigual y en ocasiones, aún siendo efectiva, puede no garantizar la igualdad y la inclusión.
En la democracia entendida como participación existe un ciudadano “participante” que decide él mismo sobre algunas cuestiones, en vez de delegar en sus representantes y la expresión “participación ciudadana” se emplea, especialmente, cuando se quiere incidir en la idea de democracia como democracia deliberativa. Pero también hay que recordar que esta nueva extensión de la participación nace de los ciudadanos y también de los gobiernos, pues ha sido una respuesta a la crisis de la democracia representativa y electoral. Los gobiernos invitan a la participación activa, para evitar la participación reactiva, es decir, manifestaciones y protestas incontroladas.
Entre sus principales rasgos podemos citar, la intervención directa de los ciudadanos en la toma de decisiones; la existencia de nuevos instrumentos de participación e intervención en el proceso decisional como los paneles, las consultas en línea o los círculos de estudio sobre una cuestión de interés público; la búsqueda de cercanía entre gobernantes y gobernados; el ámbito local como el escenario más adecuado a este tipo de participación; y la colaboración y asistencia de ciudadanos especializados en distintos temas, los llamados “públicos temáticos”, que les interesa participar en algunas áreas de su interés o especialidad, aunque no en otras. Por otra parte, hay que tener en cuenta que la experiencia participativa tiene dificultades, la primera de ellas es que el ciudadano medio dispone de un tiempo limitado, por lo que es difícil movilizarlo si no se buscan horarios flexibles, garantías de influencia en la decisión o algún otro incentivo. Igualmente, no se improvisa y necesita medios materiales y humanos.
La tabla que se presenta a continuación muestra distintas formas e instrumentos de participación ciudadana en el entorno de la toma de decisiones y trata de ejemplificar las nuevas fórmulas de participación que hace ya tiempo se aplican en distintos países y también es España. En este último caso, sobre todo en el ámbito local.
Se puede observar que existen abundantes instrumentos para la participación directa de los ciudadanos en los procesos de deliberación y toma de decisiones, especialmente en el ámbito municipal y en los países de tradición protestante.
También es muy necesario que durante el proceso participativo o deliberativo, haya un seguimiento eficaz de las propuestas, para que los ciudadanos que participan, conozcan si dichas propuestas han sido tomadas en consideración, incorporadas o al menos debatidas convenientemente. Porque se trata de generar mayor confianza en las instituciones a través de la eficacia de la participación. En definitiva, la buena gobernanza la encontramos de la mano de una determinada combinación de transparencia de la vida política y pública, a la que hoy el ciudadano puede sumarse y colaborar, junto con una mayor y más fuerte rendición de cuentas de las instituciones políticas y administraciones públicas, y en ausencia de corrupción que es el factor que más perjudica a la legitimidad del sistema.
Algunos datos y experiencias
La gobernanza y los principios contenidos en su definición se oponen frontalmente a la corrupción. El fraude, los conflictos de intereses de los responsables públicos, el tráfico de influencias, la falta de protección a denunciantes de corrupción, o a la falta de regulación de los grupos de interés constituyen malas prácticas que erosionan la confianza de los ciudadanos en las instituciones y en la vida política de los países.
La OCDE en su informe Gobernanza 2020: política de integridad, prevenir la corrupción, insiste en que no puede aplazarse por más tiempo la aplicación de la Recomendación sobre Integridad Pública, dirigida a los Estados miembros en 2017 y donde se establecen los ejes para la puesta en marcha de “Sistemas de Integridad Institucional” para las instituciones y organizaciones públicas de cada país. Por su parte, Transparency Internacional considera que defender la transparencia de los países es combatir la corrupción, de ahí que elabore un índice de percepción de la corrupción (IPC) anual; Transparency Internacional España para 2020 recomendó, una vez más, reducir la corrupción como vía fundamental para garantizar la integridad política y el buen funcionamiento de las instituciones democráticas. Igualmente, los barómetros de calidad de la democracia miden una serie de indicadores sobre los derechos y sus garantías (entre ellos el de acceso a la información y la transparencia), la limpieza de las elecciones, la separación de poderes, la independencia de la justicia o la regulación de los lobbies, entre otros, que advierten de las deficiencias democráticas en cada país y que, adecuadamente mejorados, contribuyen a controlar la corrupción.
Para conocer la situación sobre la calidad democrática y la buena gobernanza en España, recurrimos al Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de Transparency Internacional (TI) pues reiteramos que la buena gobernanza requiere unos niveles bajos o inexistentes de corrupción. En 2019, España obtuvo una puntuación de 62/100 y el puesto 30 de los 180 países analizados. La situación mejoró cuatro puntos respecto al año anterior, lo que puede estar relacionado con las sentencias emitidas por los escándalos de corrupción ocurridos en los pasados años y la percepción de que la justicia acaba por funcionar. No obstante, hasta que no pasen algunos años consecutivos de mejora o mantenimiento de la puntuación, el dato no será significativo. TI observa que siendo España una de las quince economías más desarrolladas del mundo, su puntuación no debería estar por debajo de los 70 puntos.
La Unión Europea también se encarga de conocer la opinión de sus ciudadanos mediante encuestas de opinión pública.
El Eurobarómetro de otoño de 2019 dedicado a España, nos facilita información sobre la confianza de los españoles en una serie de instituciones públicas y políticas, nacionales y europeas. Las nueve instituciones seleccionadas son: la Unión Europea, la Comisión Europea, las Naciones Unidas, los partidos políticos, el Congreso de los Diputados, el Gobierno, las autoridades públicas locales o regionales, la justicia, y la administración pública. Los resultados más destacables son que todas las instituciones evaluadas reciben un nivel de confianza escaso, en las que hay más españoles que desconfían que los que confían y siempre por debajo del resto de los ciudadanos de la UE. El mayor grado de desconfianza de los españoles es para los partidos políticos (un 91% desconfía, frente al 7% que confía), le sigue el Congreso de los Diputados (un 76% desconfía, frente al 19% que confía) y en tercer lugar, el Gobierno (un 75% des- confía, frente al 21% que confía). Si alguna función práctica debiera tener la gobernanza aquí estudiada, sería la de advertir de la urgente necesidad de encontrar mecanismos eficaces, para reducir la desconfianza generalizada de los ciudadanos españoles respecto a sus instituciones públicas y políticas. También es llamativo que las dos instituciones en que hay un equilibrio entre los que desconfían y los que confían son: Naciones Unidas (un 45% en ambos casos) y la Comisión Europea (un 43% desconfía, frete a un 41% que confía).
Por otra parte, el índice europeo de calidad del gobierno, también nos advierte de ciertas disfuncionalidades y desajustes en la gobernanza en España. Es un índice que elabora anualmente la Universidad de Gotemburgo desde una perspectiva multidimensional que mezcla distintas variables y toma la calidad de los servicios públicos y la baja corrupción como los fundamentos clave de una buena calidad del gobierno. El índice además es emplea- do por la Unión Europea para conocer la situación de las distintas regiones de la Unión. Presentamos el mapa correspondiente a 2019 y en él se observa como España tiene niveles diferentes de buena gobernanza según los distintos territorios y comunidades autónomas.
El mapa establece el cero como la media europea y muestra las desviaciones típicas (de calidad alta y calidad baja) sobre la media de la UE. El caso de España presenta las siguientes puntuaciones: el País Vasco es el territorio de calidad más alta (entre 0,5 y 1); Asturias, Cantabria, La Rioja, Navarra, Aragón y Extremadura siguen estando por encima de la media europea (entre 0 y 0,5); la calidad más baja (entre -0,5 y -1) se encuentra en Andalucía, Canarias y Baleares; el resto del territorio tiene una calidad (entre 0 y 0,5) también por debajo de la media europea.
Esos niveles diferentes de calidad del gobierno en España, con características a veces positivas y otras disfuncionales, muestran que algunos municipios y comunidades autónomas han llevado a cabo determinadas reformas en materia de transparencia, rendición de cuentas y gobierno abierto con éxito y han mejorado considerablemente la vida socio-política de sus ciudadanos. Sin embargo otros territorios siguen anclados en el pasado, sin modernizar ni mejorar los servicios públicos, sin abrir las instituciones y las ad- ministraciones públicas a la participación de los ciudadanos y sin vigilar y prevenir decididamente la corrupción.
La OCDE en 2017 estableció una clara relación entre la buena gobernanza y el gobierno abierto, definiendo a este último como: “una cultura de gobernanza que promueve los principios de transparencia, integridad, rendición de cuentas y participación de las partes interesadas en apoyo de la democracia y el crecimiento inclusivo”. De modo que la participación ciudadana en la gestión y toma de decisiones de los asuntos públicos no sólo es un factor necesario en el gobierno en gobernanza, sino que también es imprescindible en todas las experiencias de Gobierno Abierto. Experiencias en las que España participa desde 2011, año en que se incorporó al grupo de países que forman parte de la Alianza por el Gobierno Abierto.
Actualmente, España desarrolla el “IV Plan de Gobierno Abierto 2020-2024”, aprobado el 29 de octubre de 2020, donde se recogen los diez compromisos que asumen las administraciones públicas para reforzar la transparencia y la rendición de cuentas, mejorar la participación, establecer sistemas de integridad pública y formar a la ciudadanía y a los empleados públicos en materia de Gobierno Abierto.
El open gouverment nació en el Reino Unido en los años setenta del siglo pasado, como una forma de reclamar la participación ciudadana y la apertura de los gobiernos frente a la opacidad institucional. Su implantación, sobre todo en los ámbitos locales y regionales ya no se discute, pero sigue planteando algunos retos, como el que señalan Güemes y Resina (2018: 16-17): “buscar nuevas formas institucionales en las que ciudadanía, funcionarios públicos y decisores políticos se encuentren, dialoguen y sean capaces de generar políticas mediante procesos de co-producción. Ello implica crear espacios híbridos, de experimentación, donde sea posible la escucha y el diálogo, donde todos los actores se sientan importantes y que ninguno tenga la sensación de pérdida de tiempo o trabajo en balde”. La minuciosa descripción de los autores muestra que estos procesos requieren previsión, organización y recursos, además de las virtudes cívicas de la tolerancia y el respeto mutuo.
Dentro del Gobierno Abierto y la democracia deliberativa, las asambleas ciudadanas están siendo una forma integradora de participación, aunque requieren planificación, organización y recursos eco- nómicos y humanos. Se trata de asambleas de ciudadanos, seleccionados generalmente por sorteo, a menudo remunerados, que deliberan y debaten sobre una cuestión política determinada (a partir de una pregunta) con el objetivo de formular recomendaciones sobre esa cuestión. A modo de ejemplo, se presenta una tabla sobre algunos elementos del funcionamiento de las asambleas ciudadanas sobre el clima que están en marcha en Europa. Los componentes de la tabla que se presentan forman parte de una información más extensa contenida en Conama 2020, “Asambleas ciudadanas: el poder de la participación social en la acción climática”. Además de los siete elementos seleccionados, el funcionamiento de estas asambleas también controlan y tienen muy en cuenta: las propuestas que se presentan; el coste total del proceso; y el resultado alcanzado (véase el estudio citado).
La Fundación Conama (2020: 6) in- forma que en 2019, la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre la crisis climática está tomando impulso en todo el mundo y especialmente en Europa. No obstante, la mayoría de los procesos de deliberación ciudadana sobre la crisis climática se ha desarrollado a escala local en diferentes ciudades de Reino Unido, Canadá y Australia. El informe también indica que aunque el 65% de los expertos consultados reconoce que el cambio climático es un tema complejo, igualmente afirman que ello no es obstáculo para que salgan propuestas acertadas de las asambleas ciudadanas.
Estas experiencias de participación ciudadana también se están produciendo en España, aunque en menor media, con menor presupuesto y de manera irregular según los distintos territorios. El mismo estudio de Conama (2020: 28-36) presenta una serie de experiencias de gobierno abierto en España y participación ciudadana en Cataluña, País Vasco, Andalucía y Madrid. También los ayuntamientos han puesto en marcha múltiples proyectos para impulsar la colaboración de los ciudadanos, siendo los presupuestos participativos la fórmula más extendida.
El marco de la Alianza para el Gobier- no Abierto está propiciando el desarrollo de distintas experiencias de participación ciudadana a nivel local, provincial y autonómico. Cada vez hay más iniciativas que desarrollan nuevas formas de interacción entre los actores, que introducen innovaciones en la participación, que elaboran formas de trabajo colaborativo o crean escuelas de cultura cívica o de aprendizaje de buenas prácticas en las administraciones. Las asambleas ciudadanas, los foros, los laboratorios de ciudadanos, las comunidades de trabajo, las escuelas de participación ciudadana o los procesos deliberativos basados en redes, son algunas de estas formas de participación. En este sentido, Güemes, Resina y Cruz-Rubio (2018: 12) además de elaborar un marco teórico sobre la participación ciudadana, sus cualidades y dificultades, recogen una serie de casos y relatos sobre su práctica que son importantes, porque como los autores dicen: “queríamos precisamente demostrar, a través de una serie de casos de estudio de distintas iniciativas locales y regionales, que sí es posible impulsar procesos democráticos, que sí es posible tener instituciones que caminan al paso marcado por la sociedad. Aunque advirtiendo también de sus dificultades”.
Cuestión esta última que requiere la máxima atención en aras de alcanzar una buena gobernanza, porque los ciudadanos no confiarán en unas instituciones cuyos actores, mayoritariamente empleados públicos, no confíen en ellos. Para Güemes y Resina (2018: 78) el trabajo entre ciudadanos y funcionarios debe tener en cuenta algunos aspectos para crear la confianza necesaria: 1. Se debe cuidar el diseño del proceso; lo que significa reglas claras y gestión sincera. 2. Las relaciones deben ser de respeto mutuo y con capacidad de gestionar las diferencias. 3. Es necesario un tiempo suficiente para el debate y la construcción de relaciones. 4. Es necesaria la participación de responsables y técnicos públicos con capacidad de decisión, pues su presencia dota de credibilidad al proceso.
Dos cuestiones se reflejan reiterada- mente en el análisis, la buena gobernanza no es ajena a la democracia en España, pero su desarrollo es desigual según los distintos territorios. Parece que la aplicación de sus principios depende más de la voluntad particular de los actores que intervienen en ella que de una voluntad institucional y nacional definitivamente comprometida con la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la integridad pública.
Conclusiones
En el siglo XXI, los ciudadanos de las democracias representativas demandanuna política transparente, con autoridades que rindan cuentas de su actividad cotidiana y abiertas a la participación de la sociedad civil en el proceso decisional. Ello supone una innovación constante para encontrar fórmulas que permitan el trabajo conjunto y en diálogo entre ciudadanos, funcionarios públicos y representantes políticos.
El Libro Blanco de la Gobernanza Eu- ropea estableció en 2001, los cinco princi- pios contenidos en el concepto: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia y desde entonces, las democracias tratan de recuperar legitimidad y confianza de los ciudadanos en las instituciones, aplicando esos principios. Ninguno de ellos es completamente nuevo, pero todos han adquirido una nueva perspectiva y profundidad. Además las interacciones entre ellos generan un sistema potente de control a las autoridades.
Esos principios han obligado a los poderes y administraciones públicas a gobernar, en cierta medida, “de cara a los ciudadanos”. La opacidad del poder, las decisiones a puerta cerrada, la exclusión, la irresponsabilidad o la ineficacia, cada vez son menos consentidos por la ciudadanía. Sin embargo, estas nuevas formas de la política y las democracias mismas, están amenazadas mientras la corrupción continúe en gran medida sin control.
No se puede ignorar que la corrup- ción es el factor principal de la desafección de los ciudadanos. Porque la corrupción mantiene la desigualdad y la pobreza; dis- minuye la confianza en las instituciones; aumenta la polarización política y el populismo; y alimenta el descontento. Por todo ello debería ser el objetivo prioritario de los gobiernos en gobernanza, precisamente aplicando cada uno de sus principios, pues todo ellos son incompatibles con el fraude y la corrupción.
El gobierno en gobernanza, entendido como una forma más flexible de ejercicio del poder, es una técnica de gestión social que busca la transparencia y las relaciones de cooperación. La gobernanza la encontramos allí donde los poderes públicos están dispuestos a permitir la transparencia de la vida política y pública, aceptan someterse a la rendición de cuentas de su actividad y consienten que los ciudadanos se incorporen y participen en el proceso decisional. Estas condiciones son cada vez más reclamadas por la “sociedad civil or- ganizada” y ya resulta habitual que ciertas decisiones en el ámbito local se consulten con los sectores de ciudadanos afectados por una decisión.
La situación del gobierno en gobernanza en España presenta un panorama desigual con territorios de calidad alta o media alta, junto a otros territorios donde parece que aún no se han incor- porado a estas nuevas formas de mejora de la democracia. Paralelamente, desde la perspectiva ciudadana, se mantiene la ya antigua desconfianza de los españoles ha- cia las instituciones, tanto españolas como europeas. Esta desconfianza puede tener varios motivos, pero desde luego revela el desconocimiento y la falta de información que existe en España sobre sus instituciones políticas, sus funciones y su actividad. A diferencia de otros países vecinos y de la propia UE que desarrollan múltiples pro- gramas, tanto informativos como formativos, de su organización institucional, para jóvenes y adultos, presenciales y en línea, en España se dedica muy poca atención a estos procesos de socialización.
Las experiencias de participación ciudadana bien sea a través de foros, debates, consejos temáticos, mecanismos de democracia deliberativa como las asambleas ciudadanas, o mediante mecanismos de democracia directa como la consultas en línea, todas ellas se han convertido en uno de los ejes centrales para promover una cultura de la gobernanza, además de constituir un elemento central en el Gobierno Abierto. Pero también hay que recordar que este tipo de participación activa está limitada por el alto valor del tiempo del ciudadano medio. Por ello es necesario contar con sus dificultades, planificar y organizar adecuadamente cada actividad y dotarlas de recursos. Los gobiernos en gobernanza que planean su actuación basada en las políticas de transparencia, más la rendición de cuentas, más la participación de los ciudadanos, favorecen la integración y la cohesión social. El ámbito local suele ser el más adecuado para el inicio de su aplicación, a condición de que las reglas sean claras, las relaciones de respeto mutuo y se rinda cuentas del resultado. Sin olvidar que la corrupción elimina todos los efectos integradores de la transparencia y la rendición de cuentas.
