Etiqueta: Autonomía de Ceuta en dosis pequeñas

¿Se ha aprovechado suficientemente en Ceuta el poder que le ha otorgado la autonomía? Me temo que tengo que responder que, a medio y largo plazo, no. Aunque debo reconocer que el autogobierno se ejerce de la forma que deciden quienes lo detentan y en eso consiste, precisamente, la autonomía.
La autonomía es un ámbito de poder atribuido a la Ciudad, confiando su disposición tanto a sus ciudadanos como a sus representantes políticos para que sean artífices de su propio destino, para que no solo gestionen sus propios servicios sino que, al mismo tiempo, velen por la creación de su futuro. Pero, aún respetando lo que más arriba he reconocido, podemos deducir objetivamente que la experiencia de estos años de autogobierno ponen en evidencia que los ceutíes no han creído en su autonomía, que supusieron que esta era un remedo, que le habían adjudicado una suerte de municipio algo mejorado, un sucedáneo de Comunidad Autónoma, tal y como decían quienes tanto se opusieron al Estatuto aprobado. Y a los años de retraso transcurridos mientras el proceso para su aprobación se prolongaba en el tiempo, se añadieron los años de experiencia iniciales en los que apenas se hizo algo por desarrollar la autonomía. Demasiado tiempo de demora, mientras el tren autonómico corría veloz por el resto de España, abriendo ámbitos de actuación hasta entonces inexplorados. Llegábamos a la autonomía, pero tarde y sin entusiasmo.
Hasta que un día quienes gobernaban en Ceuta comenzaron a darse cuenta de que el Estatuto de Autonomía no era cualquier cosa, que podían darse su propia organización, que les llegaba una financiación abundante, que se codeaban con el resto de los gobiernos autónomos, que tenían línea directa con el poder del Estado, en fin, cosas que antes del Estatuto no existían. Pero, para entonces, poco habían crecido: Ceuta era un ayuntamiento floreciente y poco más. Ni gobierno ni oposición exploraban sus nuevas capacidades. El traje autonómico estaba en el armario encerrado. No existía una organización preparada para ser y hacer lo que el Estatuto les permitía. Por tanto, no podemos decir que la autonomía de Ceuta, como en otras partes de España, se ha aprovechado para la gestión y la creación de la buena ciudad, sino que muchas de sus capacidades se han desperdiciado a lo largo de estos años. Y eso que las cosas que se han hecho son muchas más de las que se hubieran podido hacer siendo solo un ente local. Pero ha faltado lo fundamental. Sabemos que podríamos hacer mejor las cosas, pero no sabemos cómo.
Sin embargo, tenemos que distinguir entre la nave y los navegantes. No en vano la palabra gobernar viene del latín gubernare, y este del griego kybernaein, que en principio significa «dirigir un navío», acción que realiza el timonel, que en latín es gubernator. Y como decía Giovanni Sartori “los maquinistas son ciudadanos, y no son nada del otro mundo”. Pero la nave es buena. Es más, es la mejor nave, con mucha diferencia, de las que hasta ahora ha tenido Ceuta. Intentemos, por tanto, conservarla, usarla y no perderla.
Yo no creo que, por ahora, la autonomía necesite grandes transformaciones estructurales. Creo que antes se debe explorar mucho más cómo se desarrolla el Estatuto. Saber por experiencia propia qué es lo que nos falta y nos resulta necesario. Las transformaciones estructurales se van a necesitar en el futuro, pero eso dependerá de para qué se quiera usar la autonomía y de lo que el tiempo nos vaya deparando. Por tanto, lo primero es conocer exactamente para qué la necesitamos. Si es solo para lo que hay, con unos pocos retoques basta. Si se quiere utilizar para algo más que no sea solo el inmediato presente, la cosa sería diferente. Dirigir la nave hacia un futuro más prometedor, requiere desarrollar a lo grande la autonomía. Necesitamos movernos entre el pragmatismo y la utopía.
La política se define tanto por la forma de vivir que los ciudadanos elegimos, como por las obligaciones colectivas que nos imponemos para llevar esa forma de vida elegida. Para elegir, elegimos a nuestros representantes a fin de que ellos dirijan las instituciones políticas, pero les elegimos también para algo más. Las instituciones políticas dependen de las elecciones humanas y estas pueden ser equivocadas o acertadas. Para que sean esto segundo, los ciudadanos debemos estar bien informados. Debemos saber elegir, y para saber elegir hemos de saber a donde queremos ir. De manera que para que nuestras elecciones hagan que la política sea determinante en nuestras vidas, debemos condicionar a nuestros representantes para que nos posibiliten un espacio donde nuestras energías se puedan canalizar en pos de una variedad de bienes sociales y materiales. Para eso sirve la autonomía, para algo más que para gestionar los servicios esenciales de la ciudad. Tiene un poder transformador que en las Comunidades Autónomas se ha hecho evidente, como decíamos en el capítulo “Autonomía y desarrollo”, siendo protagonistas coparticipes con el Estado del desarrollo social y económico que España ha experimentado durante las décadas anteriores a la gran crisis sufrida entre 2.008 y 2.014.
¿Es posible seguir la senda que lleva desde la autonomía hasta el desarrollo? El Estado autonómico se construyó con mucho esfuerzo y trabajo a partir de un diseño institucional que buscaba un sistema político estable, en el que pudieran resolverse las tensiones que originan la multiplicidad de intereses y valores que coexisten en el seno de nuestra sociedad. El modelo se articuló de forma viable, a pesar de la existencia de desajustes competenciales y de otros desequilibrios importantes. Y es un modelo que sigue dando sus frutos, si dejamos aparte los conflictos provocados por los nacionalismos territoriales. De ahí que practicar la senda que la mayoría de las Comunidades Autónomas abordaron en años pasados nos pueda resultar rentable.
Claramente, el camino debería asumir tres principios que me parecen indeclinables, y que de una u otra manera formaron parte de la experiencia pasada:
1º. Contar con un pequeño órgano staff muy especializado que se dedique al análisis y a las propuestas para reconducir el desarrollo autonómico. Todas las Comunidades Autónomas contaron con ese tipo de órgano en su estructura, encargado de estudiar las necesidades, la evolución en el resto de las Comunidades, la complejidad técnico-jurídica del reparto del poder y las relaciones con la Administración del Estado. Eran especialistas en organización administrativa, en jurisprudencia constitucional, en examen de casos comparados y en negociación de acuerdos. Se encargaron del proceso de transferencias y de los múltiples conflictos surgidos por las dificultades para deslindar las competencias. Durante años formaron parte de una comisión horizontal que se convocaba en el seno del Ministerio de Administraciones Públicas y que fueron los dinamizadores del desarrollo del sistema autonómico. Gracias a su existencia se negociaron los Acuerdos Autonómicos de 1992 y se pusieron en práctica muchos de los mecanismos y técnicas de cooperación en el conjunto del Estado.
Su competencia debe ser horizontal y dependiente de la Presidencia de la Ciudad, pero ha de participar sus tareas con todos los representantes de la Asamblea. Sus funciones no deben estar acotadas, por lo que su alcance ha de llegar hasta donde la defensa de los intereses de la ciudad lo necesiten, Unión Europea incluida. Siendo una de sus primeras tareas abordar la nivelación de competencias que se alcanzó con la reforma de los Estatutos de 1994. Las 10 Comunidades Autónomas que tenían un nivel inferior pasaron a tener las mismas competencias que las demás. Es en ese ámbito competencial donde el Estado en la actualidad solo es competente para ejercerlas en las ciudades de Ceuta y Melilla, por lo que la racionalización de la Administración del Estado no estará completada hasta que se aprecien las disfunciones que esta excepcionalidad produce en el conjunto del sistema.
Podría ser también el encargado de organizar la planificación estratégica necesaria para estudiar los retos que nos acechan en un próximo futuro. En fin, su concepción supone la existencia de una modalidad que prima la eficacia del desarrollo autonómico de manera general, por encima de otras tareas, dinamizando con su especialización la racionalización del resto de la administración sectorializada.
2º. El segundo principio para abordar el desarrollo autonómico es que se formalice la existencia de un debate abierto entre todos los representantes políticos de la ciudad, eso si, enmarcado por unas reglas del juego que faciliten el pragmatismo necesario para hacerlo realidad.
El artículo 41.2 del Estatuto de Autonomía de Ceuta establece como requisito para su reforma, que la iniciativa sea aprobada por la Asamblea de Ceuta con una mayoría favorable de dos tercios de la misma. Se trata por tanto de una necesidad insoslayable.
3º. Por último, todas las cuestione que se hayan de negociar fuera de la ciudad, para que sean atendidas positivamente, requieren también que hayan cumplido con el requisito de agregar los intereses en juego dentro de la ciudad. La agregación de interese es indispensable para que la atención exterior se focalice en lo esencial y no se disuelva en la disparidad de opciones. Vuelve a ser necesario el ejercicio del pragmatismo para obtener resultados positivos. Cualquier demanda que formulemos se verá respaldada no solo por la racionalidad de sus justificaciones sino por la evidencia de una posición común, donde los diferentes intereses y valoraciones ya hayan sido ponderados y decantados en una solución negociada.
¿Seremos capaces de afrontar y hacer efectivas estas necesidades? ¿Podremos valernos por nosotros mismos, a partir del autogobierno del que gozamos, para afrontar esos retos durísimos que parecen aguardarnos? Espero que sea así. Pero no estoy nada seguro. La experiencia con la que hasta el momento nos hemos movido es muy contraria a la que resulta necesaria. Pero no hay nada escrito, aunque muchos crean en la inevitabilidad del destino. Así que, la tarea de construir el futuro de la autonomía puede ser un catalizador para despertar nuevas actitudes, olvidarse de la experiencia traumática que casi nos llevó a una situación sin salida, y aferrarse a posiciones pragmáticas en las que quede bien definido lo que queremos ser, aunque ese futuro parezca una utopía.

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La Constitución española reconoce y garantiza, en su artículo 2, “el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran (la nación española) y la solidaridad entre todas ellas”. Como en la mayoría de Constituciones federales, el reconocimiento constitucional del derecho a la autonomía que sus partes integrantes tienen, les proporciona a todas ellas una seguridad jurídica fundamental, que opera de dos formas: por una lado, debido a que su reforma constitucional es muy difícil que sea abordada por una mayoría parlamentaria coyuntural, se requiere una mayoría muy amplia y procedimientos complejos, que la protegen; y por otro, porque el Tribunal Constitucional declarará nula cualquier ley que sea contraria al sistema autonómico o menoscabe los poderes reconocidos por su Estatuto a cada uno de sus entes.
Hemos visto en capítulos anteriores que la diferencia principal entre las Comunidades Autónomas y la autonomía de Ceuta reside en que esta no asume la competencia legislativa para el desarrollo de las materias que el Estatuto les atribuye. A ello hay que añadir una segunda diferencia, también importante, que es la de no serle reconocida la condición de ser Comunidad Autónoma legitimada para promover procesos de inconstitucionalidad, lo cual la excluye de la segunda de las formas mediante las que opera la garantía del derecho a la autonomía reconocida en el artículo 2 CE. Ambas limitaciones, -producto de la preocupación de un Estado que recelaba de atribuir un poder desmesurado para una población tan reducida y con el que, además, se podrían causar efectos que repercutieran en un contexto internacional, muy distinto a lo que pasaría si esa población se encontrase en un territorio próximo, por ejemplo, a Murcia o a Cantabria-, son la piedra angular que delimita el llegar a ser o no ser semejante a las Comunidades Autónomas.
Son cuestiones de tal importancia que la experiencia adquirida en estos años de vigencia del Estatuto son imprescindibles para analizar hasta qué punto su carencia condiciona el ejercicio de la autonomía. Esa experiencia la tenemos en algunos casos de manera determinante, y es a partir de sus consecuencias y de las posiciones que se han defendido como debemos plantear la revisión del Estatuto. Así, en relación con la garantía constitucional de la autonomía y la privación de capacidad legislativa, la experiencia ha sido muy significativa en torno al caso del urbanismo, pero de esa experiencia, que aporta la identificación y calibre de las lagunas, no se han conformado en Ceuta los impulsos necesarios para mejorar la situación y defender la coherente adecuación autonómica.
La modificación efectuada en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones, por el art. 68 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, fue el detonante de esta experiencia. Dicha reforma legislativa, impugnada ante el Tribunal Constitucional por la Ciudad de Ceuta, permitía al Estado tanto asumir la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana que elaborasen esta y Melilla, así como de sus revisiones o modificaciones; y además, aportar su informe preceptivo y vinculante con anterioridad a la aprobación de los Planes Parciales, y de sus modificaciones o revisiones. En consecuencia, era una medida que afectaba rotundamente a las posibilidades de ejercicio de la competencia que, en materia de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda», poseen ambas Ciudades con Estatuto de Autonomía. La actuación estatal trataba de frenar las actividades del partido populista, el GIL, que estaba llevando a cabo una actividad depredadora en materia de urbanismo. Fue precisamente este partido, desde el gobierno que mantenía en Ceuta, quién llevó a cabo la interposición de los correspondientes recursos (agosto del año 2000).

Son cuestiones de tal importancia que la experiencia adquirida en estos años de vigencia del Estatuto son imprescindibles para analizar hasta qué punto su carencia condiciona el ejercicio de la autonomía

El Tribunal Constitucional, insistió en reputar a Ceuta y Melilla, a efectos, tanto sustantivos como procesales, como meros entes locales (AATC 320/1995, 10/1996 202/2000 y STC 240/2006), no reparando en la distinta naturaleza, ya local, ya autonómica, de las competencias de que son titulares ambas Ciudades. Estos autos y sentencia, acompañada de un voto particular, y los artículos que en relación con ellas se han escrito, suponen un buen aporte doctrinal que pone en evidencia, por un lado, la posición cicatera y poco acorde con la jurisprudencia constitucional producida hasta entonces, tendente a fomentar la simetría, y por otro, la critica y la discrepancia que declara contraria a esos planteamientos y reclaman un tratamiento justo para la naturaleza autonómica de Ceuta y Melilla.
“La Sentencia mayoritaria1 desarrolla hasta sus últimas consecuencias el encuadramiento de Ceuta como ente municipal, negando que Ceuta sea Comunidad Autónoma. Es obvio que Ceuta es un ente municipal pero esa calificación en modo alguno puede servir para excluir que Ceuta sea también una Comunidad Autónoma, a semejanza de las Comunidades Autónomas uniprovinciales, Ceuta y Melilla son Comunidades Autónomas unimunicipales, en las que su aparato institucional es, a la vez, municipal y autonómico. Todo ello porque el municipio es ente local necesario en todo nuestro territorio nacional (que no admite la posibilidad del art.141.2 CE, para la provincia)”, o bien “el fallo de la Sentencia de la mayoría en este caso concreto hace temer que la lógica de este nuevo tipo de procesos constitucionales sea insuficiente para garantizar la autonomía de aquellos entes como Ceuta y Melilla que, trascendiendo su dimensión municipal, han visto reconocidas, en las leyes orgánicas que han aprobado sus Estatutos de Autonomía, ámbitos competenciales muy amplios en materias genuinamente autonómicas”, o bien “Esa Sentencia enfoca desde una perspectiva esencialmente municipal la competencia de aprobar definitivamente los planes de urbanismo que, sin embargo, es exquisitamente autonómica para el caso de Ceuta. Llega de esta forma a la conclusión de que una ley ordinaria del Estado puede entrar –no se razona con qué límites- a comprimir o recortar las atribuciones de competencia de un Estatuto de Autonomía aprobado por ley orgánica, cual es el caso del de Ceuta.”. Son párrafos que entre otros muchos pueden destacarse en la crítica a la STC que plantea el voto particular.
Como cabría destacar, también, otras críticas doctrinales al fallo de esta STC, que, en definitiva, ha producido el efecto de dejar sin la cobertura necesaria desde la perspectiva de nuestra jurisdicción constitucional, las competencias estatutarias autonómicas que posee Ceuta. Entre estas críticas elijo la siguiente: “El Tribunal Constitucional viene así a determinar, con carácter general, que es ésta (el conflicto en defensa de la autonomía local) la única vía a través de la cual las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla pueden acceder directamente a la jurisdicción constitucional, en defensa, frente a leyes, de su autonomía garantizada, tanto por la Constitución, como por sus respectivos Estatutos. Dicho entendimiento devalúa la posición que ocupan las Ciudades Autónomas en la organización territorial del Estado, la cual deriva de su Estatuto, afectando negativamente al funcionamiento, equilibrado y armónico, del Estado autonómico, necesitado de una interpretación integradora, «tendente a la simetría», de los principales rasgos diferenciadores que asisten a los entes territoriales que lo componen, en aras de así propiciar un desarrollo más cohesivo del mismo”. Y continúa: “más razonable sería articular su defensa directa frente a la acción del legislador realizando una interpretación extensiva del art. 32.2 LOTC, en orden a facultar a la Asamblea y al Consejo de Gobierno de tales Ciudades Autónomas para que puedan plantear, si así lo acuerdan, un recurso de inconstitucionalidad contra la norma legal en cuestión. Con ello no se pretende sino normalizar las posibilidades de acceso de Ceuta y Melilla al Tribunal Constitucional, en tanto que entes territoriales integrados, a través de sus Estatutos de Autonomía, en la estructura compuesta del Estado.”
Recapitulemos. He querido poner de manifiesto, por un lado, que no debe quedar al criterio discrecional del legislador estatal la definición del alcance del autogobierno de que gozan las Ciudades Autónomas sobre las materias de su competencia, el cual, a tenor de lo dispuesto en sus Estatutos, implica, en cualquier caso, el necesario señalamiento de un contenido mínimo que se sustraiga a la libertad de disposición estatal; y por otro, que la garantía constitucional de la autonomía de Ceuta debe ser articulada. Mi criterio es que ambas cuestiones deben ser sustanciadas, que existe doctrina y valores jurídicos y políticos que lo avalan. Indicando, no obstante, que es en base a la experiencia adquirida por los políticos en el ejercicio de la autonomía como esas cuestiones han de ser reconducidas.
1. Voto particular que formula el Magistrado Rodriguez-Zapata a la STC 240/2006, el Magistrado García-Calvo.
2.- J:M. Porras Ramírez. LAS CIUDADES AUTÓNOMAS DE CEUTA Y MELILLA Y EL CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL (COMENTARIO A LA SENTENCIA 240/2006, DE 20 DE JULIO) Revista de Derecho Político nº 68. 2007.

Hay una profunda diferencia entre la administración tal como la entendían los antiguos y una administración que ha pasado por el proceso de modernización. En ambas el principio de legitimidad es el mismo, pero todo lo demás es distinto. Durante estos cuarenta años de periodo democrático, la Administración Pública española ha llevado a cabo numerosos procesos de transformación y cambio para adaptarse a las nuevas realidades sociales, políticas y a un entorno cambiante tanto nacional como internacionalmente. Las Administraciones han experimentado un replanteamiento radical de sus parámetros tradicionales de buen funcionamiento y han quedado expuestas en su trabajo a competir con otras en una sociedad abierta e internacionalizada. Se les ha exigido, además, que sean modernas, eficaces, eficientes y responsables.
Los procesos de modernización han sido intensivos, enfocados en un principio en la adaptación progresiva del aparato administrativo al modelo constitucional y comunitario, para centrarse posteriormente en el desarrollo, entre otros, de cambios orientados al ciudadano (tratarle como al cliente que está financiando esos servicios y no como un súbdito), la calidad, la eficiencia, la simplificación, el uso de las nuevas tecnologías y la transparencia. El desarrollo de este proceso supuso que, en su mayoría, las administraciones públicas pasaran de tener una concepción expansiva, de estar encerradas en sí mismas, y ser neutrales e indiferentes, a convertirse en administraciones equilibradas, muy relacionadas con su entorno y con las otras administraciones, competitivas, responsables ante la sociedad, y atentas a las demandas sociales y al servicio de la colectividad.
Sin abandonar el énfasis en cómo se seleccionan y se forma a los empleados públicos -cuestión fundamental para empezar a considerar que los procesos de modernización puedan llegar a ser exitosos-, son esenciales los modelos de organización, la formación y las herramientas que deben usarse. Pero no hay método ni técnicas con los que superar la ausencia de valores que supone que el personal no se haya reclutado en función del mérito y la capacidad, sino a través de criterios clientelares y partidistas. Esa modalidad de corrupción es, como las otras, un cáncer para la sociedad, que ni contará con dignos funcionarios ni sus ciudadanos los considerarán legitimados como autoridad. A partir de esas premisas, es sólo cuando la Administración pública puede instalarse en la modernidad.

Es necesario que los ciudadanos seamos conscientes de lo que hemos de exigir a las administraciones, nos va en ello el bienestar y el progreso de la población

Durante estos tiempos de los que hablamos, dos herramientas han sido los motores más utilizados para dinamizar en la práctica el proceso de modernización: la planificación por objetivos y la elaboración de Relaciones de Puestos de Trabajo que contemplen la descripción de los mismos, las funciones y las tareas que han de desempeñar, así como las capacidades que se precisan para desempeñarlos. Sin el uso de estas técnicas, todo queda a la discrecionalidad de políticos y empleados públicos. No estaremos hablando de un modelo de administración acorde con las exigencias de los ciudadanos y de las empresas, ni con los principios de sostenibilidad y eficiencia que, junto a lo digital, determinan el modelo de Administración propio del siglo XXI.
Pero la Administración autonómica de la Ciudad ha sido renuente al uso de estos instrumentos, como lo prueba el hecho de que hasta hace bien poco no se ha elaborado una RPT y, aún así, al parecer, esta no enumera las funciones, ni las tareas y las responsabilidades que conforman los puestos de trabajo, definiendo el objetivo que cumplen cada uno de ellos, es decir el perfil requerido para ocuparlos. Y en cuento a la planificación por objetivos, desconozco si en algunos casos se está empleando, aunque no parece que los estímulos sean favorables dada la alergia congénita que los gobierno autonómicos le tienen a la planificación.
En cuestiones públicas, todo lo que no sea reglado, planificado, regulado y publicado, queda sometido al albur de la discrecionalidad, sea de los políticos o de los empleados públicos. Solo lo ponderado mediante normas generales y hecho con transparencia está en condiciones de responder al interés general. De ahí, una vez más, la importancia que tiene en democracia el que predomine el imperio de la ley.
Por otra parte es necesario que los ciudadanos seamos conscientes de lo que hemos de exigir a las administraciones, nos va en ello el bienestar y el progreso de la población. Sin una conciencia de los derechos y obligaciones de cada uno, la frontera de lo público se difumina y las relaciones se convierten en costumbres extravagantes que a nadie beneficia, salvo a la arbitrariedad.
Tras la importantísima transformación digital de la Administración, aún con tantos déficits por resolver, están por realizar el impulso de la gobernanza pública, con el uso de la planificación y de la eficiencia y el acercamiento de la administración al ciudadano, la estrategia de Gobierno abierto y mejora de la Transparecia, y la mejora y modernización del empleo público, un conjunto de ejes que se desglosan, a su vez, en programas y medidas, cuyo objetivo principal es una transformación global del modelo de gestión pública. Se trata de ordenar las medidas en planes transversales o estratégicos, impulsados por las recomendaciones de organismos internacionales.
Es un tren que ya ha partido y en el que ya se han subido muchas administraciones públicas. La nuestra tendrá que organizarse a fondo para no perderlo. Aquí, aún falta la conciencia de quienes gobiernan para impulsar un profundo proceso de reforma administrativa, para conformar una administración mucho más eficiente y transparente en el futuro, sostenible desde el punto de vista del gasto público y que potencie la implantación de soluciones tecnológicas y un conjunto de valores que mejoren las relaciones entre la Administración y los ciudadanos y las empresas.
Con el tamaño que tiene nuestra Administración autonómica, por economía de escala, no resulta posible que cuente con una Escuela de Administración Pública, que organice la selección y formación de sus empleados, pero si que existe en nuestro sistema la posibilidad de cooperar con otras escuelas que pueden diseñar y dispensar cursos de formación a la carta, según las necesidades y características de nuestros funcionarios, como es el Instituto Nacional de Administración Pública, el cual colabora permanentemente con las Administraciones territoriales y cuya ventaja es contar con equipos cuyos conocimientos se actualizan permanentemente en la teoría y en la práctica.

Hemos hablado durante varios capítulos de la naturaleza jurídica dual de la ciudad de Ceuta, que en su territorio existen dos regímenes actuando de forma integrada: el municipal, de existencia constitucionalmente obligatoria, y el autonómico, posibilitado por la aprobación del Estatuto de Autonomía. Frente a las opciones que parecían permitir los preceptos constitucionales entre seguir siendo un municipio o convertirse en Comunidad Autónoma, se optó por conferir a la Ciudad el máximo de autonomía compatible con su condición municipal, lo que no quiere decir que se haya suprimido el Ayuntamiento integrándolo en una Comunidad Autónoma, porque ello no lo permite la Constitución, mientras que si lo hace para las Diputaciones Provinciales en relación con las Comunidades uniprovinciales, sino que el modelo se ha basado en la adecuación del poder autonómico volcado sobre la necesidad de mantener la organización municipal.
De conformidad con lo que dispone el artículo 147.2 CE, el Estatuto contiene la denominación y organización de las instituciones autonómicas propias de la Ciudad: la Asamblea, el Presidente y el Consejo de Gobierno. Unas instituciones cuya organización y funcionamiento, según establece el artículo 6 del propio Estatuto, “se ajustarán a lo establecido en el mismo y a las normas que en su desarrollo dicte la Asamblea de Ceuta”; a la cual le corresponde, en efecto, “aprobar las normas básicas de organización y funcionamiento de los servicios de la Ciudad” (artículo 12.1.h) del Estatuto).
La existencia de esta potestad de autoorganización, reconocida por el Estatuto y refrendada por la jurisprudencia constitucional, supone que las instituciones de la Ciudad deben regirse exclusivamente por lo dispuesto en su Estatuto y en las propias normas que la Asamblea de la Ciudad apruebe. Como ha dicho el Tribunal Constitucional “Ceuta dispone de un régimen especial de autonomía, basado en el procedimiento previsto en el artículo 144.b) de la Constitución, en aplicación del cual las Cortes Generales acordaron su Estatuto de Autonomía” (ATC núm. 202/2000, de 25 de julio, FJ. 3º)
En el Estatuto de Autonomía, por tanto, están contenidas todas las normas que habilitan a la Ciudad para su propio desarrollo. Tanto la competencia recogida en el artículo 20 en relación con el artículo 148.1.1 de la Constitución –“organización y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno”- que es una competencia plena y la más amplia de las contenidas en el Estatuto, como la potestad de autoorganización, que es uno de los atributos esenciales de la verdadera autonomía, permiten abordar un desarrollo completamente autonómico de las instituciones de autogobierno y de la Administración de la Ciudad.
La Asamblea de Ceuta se define como el “órgano representativo de la Ciudad” y está integrada “por veinticinco miembros, elegidos en la Ciudad por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Las elecciones se regirán de conformidad con “lo establecido en la legislación estatal reguladora del régimen electoral general para la celebración de elecciones locales” (artículo 7.1).

Si nos preguntamos por la forma de gobierno, podemos llegar a la conclusión de que es una forma parlamentaria plena si no fuera por el artículo 15 del Estatuto

El Presidente, por su parte, “preside la Asamblea y el Consejo de Gobierno, cuya actividad dirige y coordina, y ostenta la suprema representación de la Ciudad” (artículo 14.1). Posee “también la condición de Alcalde” y es “elegido por la Asamblea de Ceuta de entre sus miembros y nombrado por el Rey” (artículo 15).
Finalmente, el Consejo de Gobierno es “el órgano colegiado que ostenta las funciones ejecutivas y administrativas de la Ciudad de Ceuta” y “está integrado por el Presidente y los Consejeros” (artículo 16.1). Los miembros del Consejo de Gobierno “serán nombrados y separados libremente por el Presidente, dando cuenta a la Asamblea” (artículo 16.2).
Si nos preguntamos por la forma de gobierno, podemos llegar a la conclusión de que es una forma parlamentaria plena si no fuera por el artículo 15 del Estatuto, que contempla que si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta en la Asamblea, queda designado Presidente la persona que encabece la lista que hubiera obtenido mayor número de votos, lo que parece configurar un modelo tendente al presidencialismo, pues en este supuesto el Presidente obtiene directamente su legitimidad del voto popular. Pero es claro que este principio se quiebra a continuación, pues esa designación no impide que se vea sometido a una moción de censura o, por voluntad propia, pueda someterse a la cuestión de confianza. No obstante, también en el artículo 14 se trastoca la forma de gobierno parlamentario sin aproximarla plenamente al modelo de gobierno presidencialista. La necesidad de conservar el municipio condicionó que el Presidente de la Ciudad fuese también el Presidente de la Asamblea. Puede decirse, en todo caso, que es un régimen que se funda en el modelo de Canciller, por lo que la normativa de desarrollo institucional permite poder agravar o atenuar esta excepcionalidad con los contrapesos oportunos, como puede ser el establecer la posible “delegación”, por parte del Presidente, de la presidencia de la Asamblea en uno de los diputados.
El lento caminar autonómico que los diferentes gobiernos de la Ciudad han ido marcando, ha supuesto que esta capacidad de autoorganizarse no se haya desarrollado de forma más dinámica y funcional. Los primeros Reglamentos de la Presidencia de la Ciudad, del Consejo de Gobierno y de la Asamblea, fueron bastante medrosos para abordar un modelo más autonómico, y eso no solo ralentizó la experiencia de aplicación del Estatuto sino que originó pleitos y conflictos que con un desarrollo reglamentario más audaz y riguroso con las previsiones estatutarias se habrían ahorrado, como ha sido por ejemplo la situación de los consejeros que no tenían la condición de miembros de la Asamblea.
Finalmente, en noviembre de 2017 se aprobó el Reglamento de Gobierno y servicios de la administración y en febrero de 2018 el Reglamento de la Asamblea, que más de veinte años después de la aprobación del Estatuto han adoptado un funcionamiento más acorde con la autonomía. En este sentido han establecido que en la organización y funcionamiento del Pleno de la Asamblea de la Ciudad “no será de aplicación lo dispuesto en la normativa básica de Régimen Local, integrándose las lagunas que pudieran surgir por acuerdos interpretativos de la Mesa Rectora que serán objeto de publicación en el BOCCE”, alejándose con ello de la supletoriedad de la legislación de régimen local que antes se le aplicaba.
Sería bueno, si no viviéramos en una ciudad tan reacia a la colaboración entre las organizaciones políticas, que se analizara conjuntamente la experiencia adquirida en los más de veinte años que viene disfrutándose de la autonomía, y se sacaran, con ella, conclusiones para mejorar el autogobierno. Ha transcurrido tiempo suficiente como para evaluar los mecanismos y sus posibles disfunciones, y abordar su mejora desde la propia competencia de organización y, allí donde no alcance, consensuar propuestas para una posible reforma estatutaria.

¿Cómo se consigue establecer lo que es y lo que no es la autonomía de Ceuta? Hay quien no acepta esta pregunta al seguir confundido con la posición sentimental de que Ceuta no sea exactamente igual a las Comunidades Autónomas, pero llevamos varios capítulos señalando que esta diferencia con los demás entes autonómicos está en el tamaño de su población y de su territorio, al que consecuentemente debe adaptarse la organización político-administrativa.
La solución a este debate radica en comprender que hay dos ámbitos de poder territorial: uno que pertenece al régimen autonómico, el cual se diferencia sustancialmente del otro, que es el régimen local. Cada uno de estos ámbitos tiene atribuidas competencias, financiación e instituciones diferentes, que se establecen y regulan de manera independiente.
El primer ámbito – que es la autonomía – exige una definición de ella a contrario: la definición estaría basada en la exclusión de lo que no forma parte del ámbito de la autonomía. Parece necesario definirla así para dejar claro lo que contiene este concepto, de modo que al descartar los entes que no lo son quede circunscrito el objeto al cual nos referimos. En definitiva, quiero decir que para empezar a hablar de los entes autonómicos debemos excluir los que no lo son.
Por tanto, en este sentido, a la primera pregunta cabe responder que no son entes territoriales autonómicos aquellos que carecen de un Estatuto de Autonomía, es decir, no son entes autonómicos quienes no participan del reparto vertical del poder establecido en los términos que el Titulo VIII de la Constitución regula para el acceso a la autonomía. Y no lo son porque acceder a la autonomía solo es posible mediante la aprobación de un Estatuto de Autonomía. Ya hemos señalado en otro de estos artículos que, de manera singular, diferente al resto de los Estados federales o compuestos, en el sistema español, para concretar el reparto del poder vertical entre el Estado y los entes autonómicos, han de ser considerados no solo la Constitución sino, también, los Estatutos de Autonomía. Por eso a este conjunto de normas fundamentales se le ha llamado el “bloque de la constitucionalidad”, debido a que la garantía de la autonomía y el reparto del poder con el Estado está recogido de forma singular en ese conjunto de normas, a diferencia de la mayoría de los estados compuestos en los que se concreta solo en la Constitución.
Considerado en estos términos, en España solo existen diecinueve entes autonómicos: las diecisiete Comunidades Autónomas y las dos Ciudades con Estatuto de Autonomía. Todos ellos se constituyen en aplicación del Capítulo III “De las Comunidades Autónomas” del Título VIII de la Constitución “De la Organización Territorial del Estado”, y están excluidos los del Capítulo II “De la Administración Local”. De estos diecinueve, tres son las nacionalidades históricas – Cataluña, País Vasco y Galicia -; uno accedió por la vía del artículo 151 –Andalucía-; trece por la vía del artículo 143 – Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla–La Mancha, Canarias, Navarra, Extremadura, Baleares, Madrid y Castilla y León-; y dos por la vía del artículo 144 b) – Ceuta y Melilla. No existe ningún otro ente que haya accedido a la autonomía.
La vía que cada uno de estos entes autonómicos siguió para acceder a la autonomía y el propio Estatuto de Autonomía fijaron las instituciones y los poderes de cada uno de ellos e, indirectamente, los que le quedaban al propio Estado. Solo ellos disfrutan del ámbito de poder que se reparten con el Estado. Ningún ente local, por muy grande que sea la ciudad o por muy poderoso que sea el ente provincial, posee las competencias y prerrogativas que caracterizan a los entes autonómicos. Por consiguiente, la autonomía de Ceuta es verdadera autonomía, porque el criterio de tener Estatuto de Autonomía es un principio que no admite dudas, y que solo legitima a los entes autonómicos. Los entes territoriales o bien tienen Estatuto y son autonomía o bien no lo tienen y no lo son.

El primer ámbito – que es la autonomía – exige una definición de ella a contrario: la definición estaría basada en la exclusión de lo que no forma parte del ámbito de la autonomía

En palabras del propio Presidente de la Ciudad, pronunciadas a partir de su experiencia vivida durante los últimos años, participando activamente en el sistema autonómico con el resto de las Comunidades Autónomas, se explica de forma clara el reconocimiento de esta realidad: “Ceuta no es Comunidad Autónoma, pero si es una entidad autonómica, si es una Ciudad con Estatuto de Autonomía. Así lo reconocen las más altas instancias del Estado y así lo acreditan los hechos. Ningún Ayuntamiento, por grande que sea, participa en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, en la Conferencia de Presidentes, en las Conferencias Sectoriales o en la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado. Ningún Ayuntamiento tiene competencias autonómicas ni participa del sistema de financiación autonómico. Y ningún Ayuntamiento tiene atribuidas unas facultades de organización que exceden el ordenamiento estrictamente local. Somos una entidad autonómica”1
La segunda pregunta es: ¿cuánta autonomía tiene Ceuta? ¿Más autonomía o menos autonomía? En este caso, se trata de precisar el grado o el nivel de autonomía. Evidentemente buscamos diferencias de grado, no sustantivas. Y haberlas las hay. O mejor dicho, en las primeras etapas del sistema existían diferencias entre las autonomías: había Comunidades de primer y de segundo grado. Después, como hemos ido señalando en otros capítulos, se fue introduciendo la uniformidad, y todas las Comunidades llegaron a tener el mismo nivel. Ceuta, por su parte, tiene más autonomía que cualquier municipio o cualquier diputación provincial, pero menos que las Comunidades Autónomas. Claro que, en relación con estas últimas, la autonomía de Ceuta aún no ha pasado de la primera etapa, es decir, no ha realizado aún el proceso de ampliación de competencias permitido por la Constitución, una vez transcurridos los cinco años que en ella se fijan, lo que todas las que accedieron por la vía lenta han podido realizar.
Pero hay otras diferencias que también condicionan el grado de autonomía. Y para verlo con menos prejuicios, hablemos por ejemplo de Alemania, donde todos los Länder, aún teniendo las mismas competencias, tienen tamaños diferentes. Allí, mientras en Baden-Württemberg y Baviera la tasa de desempleo es del 3,8% y el 4%, respectivamente, en Berlín y en Mecklenburg-Vorpommern el paro se eleva hasta el 11,1% y el 11,2%, respectivamente. Mientras Baviera cerró el año con un superávit de 3.458 millones de euros, Renania del Norte-Westfalia terminaron con un agujero fiscal de 3.024 millones. Mientras Baviera tuvo que aportar 4.852 millones de euros al mecanismo de compensación federal en 2014, Berlín recibió de este fondo 2.247 millones y Sajonia, 2.205. De modo que la actual división de Alemania en 16 Länder, por su diferencias en tamaño y capacidad, produce que los costes fijos de la Administración sean en algunos de ellos rentables y en otros no. Resulta muy difícil compensar, por ejemplo, a las tres ciudades estado para que logren equipararse a los cuatro grandes Länder. Esta situación es para muchos insostenible y llevan tiempo planeando una reforma del mapa político que establezca una radical disminución de los mismos. Pero allí son más pragmáticos que aquí, donde para cada Comunidad prima el reconocimiento de su peculiar identidad por encima de cualquier otra consideración.
De modo que las diferencias las tenemos también aquí, en España. No es igual una política pública gestionada por la Junta de Andalucía que una implementada por Cantabria; ni la oferta de especialidades hospitalarias en el País Vasco que la existente en La Rioja; ni las Universidades que existen en Madrid comparadas con las de Extremadura o las de Castilla-La Mancha. Depende de la capacidad, del tamaño de la población y del territorio, de los recursos que cada una de ellas posee. En cuanto a las comparaciones de las Comunidades Autónomas con Ceuta y Melilla son en todas las materias y a todas luces desfavorables. Por eso el cuanto de autonomía tiene que ser compensado de forma ineludible.
Pero hay algo más: la existencia del municipio como institución que no puede ser sustituida. Esa es una singularidad que forma parte de nuestra identidad. No algo para ser aludido como un agravio o desigualdad o como algo que nos discrimina, sino como un rasgo de nuestra especificidad, una seña de identidad genuina. Siempre hemos sido una ciudad adelantada, una ciudad orgullosa de ser una ciudad española en África. De ahí también que siendo una ciudad ente autonómico que es semejante a las Comunidades Autónomas, no lo sea estrictamente, porque somos diferentes. De manera que, por todo ello y con la legitimidad constitucional de un posible desarrollo competencial, la autonomía de Ceuta es algo que, sin duda, ha de ser revisado, ajustando su traje con las tijeras de la experiencia e invocando a la vez las razones que deben compensar su natural desigualdad.

Autonomía de Ceuta en dosis pequeñas: Todos los artículos

El único escudo que Andalucía ha tenido a lo largo de la mayor parte de su historia para todo su territorio es el actual, elegido por Blas Infante en 1918, inspirándose en el de Cádiz, donde en tiempos primitivos Tartessos fue cabecera del pueblo andaluz. En dicho escudo aparece representado Hércules con las dos columnas que simbolizan la separación de las dos montañas -Calpe y Abila-, para poner en comunicación el Atlántico con el Mediterráneo.

¿Por qué este escudo solo atañe a una de las ocho provincias andaluzas y aparece en él representado el estrecho de Gibraltar? Seguramente porque el ideario de Infante abarcaba la que denominaba “Federación de Estados Andaluces del Norte y del Sur del Estrecho”.

Sin embargo, este retórico simbolismo y sus pretendidas aspiraciones no se invocaron al convocarse la Asamblea de Parlamentarios andaluces con el fin de organizar el acceso a la autonomía de Andalucía.

La opción de integrarse las ciudades de Ceuta y Melilla en Andalucía solo se planteó durante aquellos años de la Transición, pero, al no posibilitarse, dejó una huella indeleble en los habitantes del lado africano, que se sintieron agraviados al comprobar que su fuerte arraigo histórico con Andalucía no era considerado.

Todo comenzó poco después de la celebración de las primeras elecciones democráticas, cuando los diputados y senadores andaluces elegidos, se reunieron el 12 de julio de 1977 en la Diputación provincial de Sevilla, constituyendo una Asamblea con el objetivo de alcanzar un planteamiento autonómico para Andalucía.

«UCD se mostraba contraria a un modelo de descentralización que equipararse con los territorios históricos al resto de las regiones»

Los diputados y senadores de Ceuta y Melilla no fueron convocados, pero al día siguiente recibieron un comunicado de la UCD de Andalucía, en el que se les decía que habían “surgido dificultades debidas al planteamiento diferente de la posición de los parlamentarios de Ceuta y Melilla en dicha Asamblea”.

El PSOE, el PCE y el PSP condicionaban su participación a su “no intervención en la petición de autonomía para la región”, aunque podían presentar peticiones en relación con el régimen especial de Ceuta y Melilla. Por su parte, UCD reclamó que su participación fuera en condiciones de igualdad.

Los parlamentarios ceutíes, junto con los de Melilla, sin previos debates ni dictámenes sobre su interés o beneficio, propugnaron en ese momento que ambas ciudades estuviesen integradas en el Estatuto de Autonomía de Andalucía y, consecuentemente, sus parlamentarios en la Asamblea.

Su propuesta se basaba en que “se encuadrasen en la nueva estructura regional española y concretamente en la andaluza porque lo que era incuestionable era que Ceuta y Melilla no pueden quedar descolgadas de dicha estructura”.

A finales de agosto, la Asamblea se reunió en Torremolinos y se estudió la declaración de los parlamentarios de Ceuta y Melilla. UCD reafirmó el carácter inequívocamente andaluz de ambas ciudades, pero el resto de los partidos se opusieron.

“En la pugna por obtener la mayoría, el futuro de Ceuta y Melilla divide a los parlamentarios andaluces”, comentaba El País. Efectivamente, este aspecto esencial fue al parecer el desencadenante del desencuentro.

Dos datos explican la situación de manera concluyente: en primer lugar, el equilibrio de fuerzas entre las posiciones políticas y, en segundo, la diferente concepción que sobre el acceso a la autonomía les separaban en aquellos momentos, cuando aún no funcionaba el consenso para la redacción de la Constitución.

Sin la participación de los dos diputados y cuatro senadores que en conjunto suponían los parlamentarios de Ceuta y Melilla, UCD solo tenía 38 miembros frente a los 43 de la izquierda (37 PSOE, 1 PSP y 5 PCE); con los miembros de Ceuta y Melilla, la relación de fuerzas daba un vuelco y aportaba la mayoría de 44 parlamentarios a UCD frente a los 43 que seguía manteniendo la izquierda. Elegir una u otra opción, determinaba cómo se decantarían las decisiones.

En aquellos momentos de la Transición, cuando aún no estaba elaborada la Constitución, UCD se mostraba contraria a un modelo de descentralización que equiparase con los territorios históricos al resto de las regiones. Concebía la organización territorial de España como una descentralización parcial del Estado. Por el contrario, los socialistas, con fuerte implantación en Andalucía, creían que esta tenía que disfrutar de un poder equivalente al de las nacionalidades históricas. Era su feudo con mayor implantación y su estrategia política pasaba esencialmente por reforzarlo.

La cuestión de Ceuta y Melilla no era tan relevante para ellos y entendían que podría haber otro tipo de solución al margen de la autonomía andaluza. En Ceuta, donde aún no se había considerado una aspiración a la autonomía, esta pugna despertó la suposición de que podían verse aislados, al margen de cualquier región, y eso contribuyó a reforzar los temores.

La cuestión hacía que saltaran las alarmas y que se fuera despertando un sentimiento contrariado por su identidad, que repercutía sobre su miedo a ser abandonada y avivaba la inseguridad sobre su futuro.

Este conjunto de circunstancias, junto a varios desafortunados artículos que se publicaron en la prensa española, movilizaron la primera gran manifestación que en Ceuta se celebró durante la Transición. El 3 de septiembre de 1977 bajo el lema “¡¡Esto es España!!”, se concentró una multitud de ceutíes.

Los parlamentarios de Ceuta trataron de serenar la inquietud, declarando que “UCD y el Gobierno son nuestros valedores”. Y no les faltaba razón. Los parlamentarios andaluces de UCD siguieron ratificando su posición de incorporarles en el futuro al Estatuto andaluz, y los de Ceuta y Melilla pidieron a las Cortes el reconocimiento constitucional de su derecho a la regionalización andaluza.

El gobierno de UCD fue cumpliendo su compromiso durante el periodo constituyente, haciendo explícita esta posición en la aprobación del Real Decreto-Ley 11/1978, de 27 de abril, que aprobaba el régimen preautonómico de Andalucía, cuya Exposición de motivos decía: “La aprobación del régimen preautonómico de Andalucía, establecido antes de la Constitución, en nada prejuzga el contenido de esta, ni tampoco la posibilidad de que las ciudades de Ceuta y Melilla puedan incorporarse al futuro régimen andaluz de autonomía si así se decide a través del procedimiento que determine la Constitución” (BOE número 101, de 28 de abril de 1978) Esta opción, a pesar de la radical controversia suscitada por la pugna de los parlamentarios andaluces, estuvo latente durante todo el proceso constituyente, durante el cual se produjeron las negociaciones para dar respuesta a la cuestión de Ceuta y Melilla e incluir sus demandas en la Constitución. Sin embargo, no he encontrado ningún debate, artículo o informe, que durante este periodo analizara los efectos de la integración de Ceuta en Andalucía.

En todo caso, Ceuta habría estado por detrás de veinte o más ciudades andaluzas con mayor población, no habría dispuesto de un Delegado del Gobierno con el que tratar directamente las relaciones con el Estado, sus reclamaciones habrían tenido que pasar y ser asumidas por Sevilla, los servicios públicos se habrían compartido con Algeciras o con otras poblaciones cercanas (si cruzar el Estrecho se puede considerar así), los representantes ceutíes en el Parlamento andaluz serían una escasa minoría, y un largo etcétera que nunca he visto evaluado. Por otro lado, no hay que olvidar que la Constitución de 1931 en su artículo 8º establecía que “Los territorios de soberanía del norte de África se organizan en régimen autónomo en relación directa con el Poder central”. Y en aquella época las cosas se meditaban y se debatían.

Comenzaremos por definir la palabra “autonomía”. Es importante saber lo que quiere decir para atribuirle lo que esperamos o queremos de la autonomía. Pero seremos precisos al hacerlo, porque es un termino que a veces se ha manipulado. Como ha sucedido con el independentismo. De modo que empezamos por la palabra para entrar después, con mayor rigor, en su contenido.

La palabra autonomía significa la potestad que dentro de un Estado tienen los entes territoriales para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios. Autogobierno es un sinónimo de ella. Se puede aplicar tanto a los municipios, como a las provincias, a las regiones u a otras entidades.

De modo que es una potestad que puede aplicarse a entes diferentes. De hecho, en España, se reconoce no solo para las Comunidades Autónomas, sino también para los municipios y provincias. Pero ¿es lo mismo para unos y para otros? No, así que si queremos entender el problema de su naturaleza jurídico constitucional, resulta necesario acudir a lo establecido en la Constitución.

En el artículo 2 se dice que la Constitución “reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran (la Nación española)” Y en el artículo 143, que en ejercicio de este derecho “las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas”. Por tanto, pueden gozar de autonomía las nacionalidades, las regiones y las provincias que se mencionan.

¿Es eso todo? No. Las Cortes pueden autorizar, mediante ley orgánica, la constitución de un territorio cuando su ámbito no supere el de una provincia y no reúna las condiciones mencionadas, o bien autorizar o acordar un Estatuto de Autonomía para territorios no integrados en la organización provincial (artículo 144). Y además, está también la Disposición Transitoria Quinta para Ceuta y Melilla. ¿Todo resuelto? Bueno, queda claro que hay una regla general y lo demás son excepciones. Lo general es que está prevista para las nacionalidades y regiones.

El resto, incluidas las comunidades uniprovinciales, son la excepción y tienen condiciones. ¿Por qué? Porque hay problemas con la viabilidad autonómica de los entes menores. No obstante, los constituyentes pensaron que, siendo los territorios españoles tan diferentes, se podía adoptar una organización territorial asimétrica, con Comunidades de distintos niveles, y no una organización uniforme.

Ya en la Segunda República se había planteado esta opción, aunque el golpe de estado de 1936 no permitió que se pusiera en práctica. Pero volviendo al presente, este marco fue el que se decidió en la Carta Magna, descartando el modelo de establecer una organización concreta, con nombres y apellidos, de los territorios que accedían a la autonomía, como suele establecerse en las Constituciones de la mayoría de los estados compuestos. Por el contrario, aquí se optó por aplazar la resolución del problema para más adelante.

Y esta singularidad obligó a que el desarrollo del sistema de poder descentralizado se efectuara durante un largo proceso, en el que las concreciones fueron evolucionando hasta llegar al sistema autonómico que hoy en día tenemos.

Dejando a un lado esta cuestión, lo que ahora nos importa es que con la decisión enmarcada en la Constitución todos los territorios estuvieron conformes, y aceptaron que esa era una buena respuesta constitucional a sus demandas de autonomía. (Recuerdan: “libertad, amnistía y estatuto de autonomía”, era lo que se pedía) Como puede verse, se quería una división vertical del poder y capacidad para organizarse y resolver de forma autónoma sus exclusivos problemas. Se trataba del autogobierno y, también, de la profundización en la democracia que con la autonomía se podía obtener.

En Ceuta la cuestión fue muy diferente, pues comenzó a plantearse como un “agravio a la españolidad” el hecho de que Ceuta y Melilla fueran las dos únicas partes del territorio nacional que no se habían constituido en Comunidades Autónomas.

Además, se hacía hincapié en que la Resolución número 1541 de la Asamblea General de las Naciones Unidas establecía “las condiciones para considerar a un territorio como colonia”, y que al respecto la condición de “estatus” territorial distinto era que “un territorio no autónomo tuvieran diferencias de carácter administrativo, político, jurídico, económico o histórico…”. Leyendo al parecer “no autónomo” con una interpretación diferente a lo que realmente se refiere, es decir, a un territorio sometido a dependencia de otro en contra de su voluntad, lo que evidentemente no era el caso de Ceuta.

En concreto, se alegaba que el hecho de no ser Ceuta y Melilla unas Comunidades Autónomas como lo eran las regiones españolas, distinguía a estos territorios “totalmente del resto de España”.

Una tesis que al ser mantenida por dirigentes locales y algunos profesionales del derecho, provocó en la ciudad el miedo y un estado de alarma. Al no ser tenida en cuenta esta tesis por los representantes del Estado, en lugar de tranquilizar los ánimos, en la ciudad dedujeron de ello “la confirmación de sus sospechas”, considerando como tales que las ciudades iban a ser abandonadas, como hizo la Dictadura con el Sahara.

El efecto fue que se abriese una fractura dramática entre las dos posiciones contrapuestas. Como puede verse, la complicación no era poca, ya que mientras unos hablaban de “españolidad” otros lo hacían de “autogobierno”, pero hoy en día este dislate puede simplificarse con dos fáciles nociones “operativas” (en el sentido que la forma de “operar” durante el tiempo transcurrido ha puesto a cada cual en su sitio).

En este contexto encontramos que España sigue manteniendo los mismo argumentos políticos y jurídicos para la defensa de Ceuta y Melilla como territorios españoles frente a las periódicas reivindicaciones de Marruecos, sin que nadie haya invocado la Resolución 1541 para calificarlas como colonias.

En cambio, el papel de las dos Ciudades como verdaderas “autonomías”, formando parte activa del sistema autonómico, es evidente, a diferencia del resto de los municipios, incluidas las grandes ciudades. Por tanto, desde un punto de vista operativo, Ceuta es una autonomía, aunque por su tamaño y capacidad no pueda ser tan poderosa como las regiones autonómicas.

Lo que no está tan claro, después de la experiencia transcurrida durante estos años, es cómo habría de ajustarse el traje autonómico para permitir a Ceuta tener las potestades más eficaces para regir sus propios y exclusivos intereses.

Pero esto, seguramente, no será posible mientras no se tenga un diagnóstico sobre cuales son los resortes de poder que faltan y cómo pueden encajarse estas demandas en un sistema autonómico tan complicado.